中美禽肉案：牵制比胜诉更重要

近日，国内多家媒体都在传递一个令人兴奋的消息：中国起诉美国的禽肉限制案获胜了！这个消息源于世界贸易组织(WTO)中美禽肉案专家组日前通过了一个中期报告，基本采用了中国的诉讼要求。据WTO官方报导，专家组终究判决会在今年7月份公布。

本案的事实其实不复杂。2009年3月11日，美国总统奥巴马签署了《2009年综合拨款法》。该《法案》第727节规定“根据本法所提供的任何拨款，不得用于制定或履行北京权威白癜风医院任何允许美国进口中国禽肉产品的规则”。美国国会以立法的情势从根本上堵死了中国禽肉进入美国市场的可能，把贸易保护主义推到了极致。

中国政府和相干企业反应强烈，认为美国的做法违背了关税及贸易总协议1994第1条关于最惠国待遇的规定，第11条关于普遍取消数量限制的规定，《农业协议》第4.2条关于制止数量限制“回流”的规定，和《动植物卫生检疫措施协议》的一系列条款。由于谈判未果，2009年4月17日，中国在WTO起诉美国。同年7月31日，专家组成立。

这是美国对中国产品进行轻视性贸易保护主义措施的又一个典型案例，也是中国在WTO首次挑战美国国会立法，如果胜诉，意义深远：首先，为中国禽肉产品加工业劈开一条进入美国市场的口子；其次，促使美国对其轻视性贸易保护主义措施认真审视，遏制其霸气；最后，能增强国人信心，改变我们在WTO领域“被诉屡输”的局面。

但是，这仅仅是一种胜诉前的兴奋，要真正实现目标，前面的路还很遥远。

“马拉松诉讼”才刚刚开始

根据WTO争端解决机制(DSU)，案件审理程序包括专家组程序(一审程序)和上诉程序(二审程序)两个阶段。中期报告是专家组程序的一个中间环节，也是核心环节。在对争端双方的证据和辩论进行审议以后，专家组会在正式判决之前向争端双方发出中期报告，详细列明双方争议的内容、认定的事实、和初步结论，同时给争端双方一个再次辩论的机会。如果争端方对中期报告的某些内容有异议，可以在限定的时间内提出书面要求，专家组会再次召集双方针对该书面要求进行澄清。相反，如果没有收到书面要求，这个中期报告就被视为专家组的终究判决。如果一方不服，可以启动上诉程序。

除审理程序以外，还有一个履行程序。如果败诉方无意履行判决，这个程序会拖延好多年。从法律技术上讲，WTO争端解决机制有三个“漏洞”可以被败诉方利用。

1是根据DSU第21.3条(c)项，如果双方对被诉方实行判决的“公道期间”没法达成一致，可以提交仲裁。至于如何界定个案的“公道期间”，弹性很大。2是根据DSU第21.5条，如果胜诉方认为败诉方的履行措施没有符合判决的要求，双方又没法达成一致，也可以提交仲裁。实践中，这个仲裁决定还常常被上诉，等于又重新走了一个审理程序，耗时费力。3是根据DSU第22.6条，如果一方对WTO授权的“报复程度或报复措施本身”有异议，一样可以提交仲裁。

这些扑朔迷离的规程，使许多案件成了“马拉松诉讼”。比如，欧盟香蕉案延续了13年；加拿大牛奶案延续了6年，仅根据DSU第21.5条的程序就启动了两轮；美国山地棉花案也延续了6年，仅履行程序就耗时3年。

纵观美国在WTO诉讼中的整体表现，我们可以说它有“3不怕”：不怕被诉，不怕败诉，不怕谴责。在WTO成立以来受理的410起案件中，起诉美国的有110起，美国起诉其他成员国的有94起，有超过半数的案子美国没有胜诉。对付败诉，美国有非常丰富的经验，要末穷尽所有的诉讼程序，要末借口国会通过修正案需要时间，尽可能拖延时间，利用诉讼期间，调剂国内产业。等到实在没法再拖延必须履行判决的时候，国内的产业调剂早已完成，到达相当的国际竞争力，其他国家的胜诉已毫无意义，由于已失去的市场份额再也没法恢复。美国失去的是面子，取得的是利益。

不过，在中美禽肉案中谈论履行程序意义不大，由于在美国《2010年综合拨款法》中，类似条款没有出现。但是，这其实不意味着中国禽肉产品可以很快进入美国市场，美国还有其他方法继续把中国禽肉产品“拒之门外”。

比如：1、可以继续上诉，拖延履行判决的时间。2、《动植物卫生检疫措施协议》规定，进口国有权在一定条件下采取比国际标准更高的标准对进口产品进行限制，美国可以藉此启动技术壁垒。如果这样，中国要想打开美国市场，就必须重新起诉，再走一轮诉讼程序。3、即使中国在此案中大获全胜，美国国会修改了法律，允许中国禽肉产品入境，美国依然可以采取他们惯用的反倾销措施、乃至特保措施进行限制。

据美国商务部站的最新消息，6月22日，他们公布了一系列措施，对家畜和家禽产业实行更严格的保护，力图建立更“公平”的市场。这反应美国政府对此高度关注，也从一个侧面说明中国家禽产品进入美国市场将会是任重道远。

牵制胜于诉讼

DSU是一个非常有用的“游戏规则”，是WTO成员国实现其国家利益的必要条件，但是它不是唯一的条件。在这场游戏中，每个国家都是现实主义者，都在行使国家经济主权，都是自私的主体。只有在他们经过权衡认为弊大于利时，才会主动实行判决，相反，他们会穷尽一切手段规避其法律义务。所以，WTO争端的实质是一种国家利益的博弈，没有真正的赢家和输家。败诉方首先违背了条约义务，取得了某种特殊利益才招来诉讼，败诉后依然可以延续这类特殊利益，在诉讼上是输家，但在利益上却是赢家。反之，胜诉方是诉讼上的赢家，却失去了很多利益。

在诉讼实践中我们常常见到这样的例子，一个进口国对一个出口国的产品准备采取贸易救济措施(如反倾销、反补贴、特保措施等)，这个出口国的定单会很快下落，乃至已签订的合同也没法实行，一些中小企业随之倒闭破产，我们称之为“冷却效应”。如果出口国是一个很小的欠发达国家并且触及的产业是其支柱产业，这类“冷却效应”是致命的。即便出口国是一个抗风险能力很大的国家，等到若干年诉讼以后，之前在进口国的市场份额早已随风而去。

由此，中国在中美禽肉案中肯定能胜诉，但中国的禽肉产业不一定能很快进入美国市场。美国政府部门的决定在很大程度上受制于国会和相干的产业协会，只要后者坚持国内产业保护，我们不敢对这个诉讼的效果抱太高的期望。

采取轻视性贸易保护主义措施，不但严重违背了WTO的基本原则，也是对他国经济主权的鄙弃。当前，除此案以外，美国对华轮胎特保案和欧盟对华皮鞋反倾销案也属于此类。依笔者之见，在及时诉诸WTO争端解决机制同时，更有效的对策应该是充分行使国家经济主权，“先兵后礼”，对对方的相干产品实行对等的贸易救济措施，实行有效牵制，增加话语权和谈判筹马，通过谈判把相干纠纷“一揽子解决”，会比诉讼更有效。这是一条避免“马拉松诉讼”的捷径。(罗汉伟）